IA aux impôts : au détriment des personnels et des usagers

Le syndicat Solidaires Finances Publiques a mené une étude sur l'introduction de l'IA dans ce secteur des services publics. Il a publié un petit livre (L’intelligence artificielle aux impôts) qui analyse ses implications à la fois pour les usagers et le personnel. Il dénonce le fait que les agents soient si peu associés aux projets.

Le journaliste Hubert Guillaud (auteur de "Les algorithmes contre la société") propose une note de lecture (extraits ci-dessous) de cet ouvrage et des enjeux qu'il évoque pour l'ensemble des services publics, ainsi que des luttes qui pourraient s'engager.

L'Union syndicale Solidaires (dont fait partie Solidaires Finances Publiques) est signataire du manifeste Hiatus ... comme notre collectif, Halte au contrôle numérique.

L’opacité comme principe, la désorganisation comme résultat

L’IA est déployée dans l'administration des Finances Publiques depuis 2014, notamment pour évaluer les risques et les schémas de fraude en modélisant les fraudes passées. Solidaires rappelle d’ailleurs les limites de ces schémas, qui peinent à détecter les fraudes atypiques et ses nouvelles modalités.

Ce sont d’abord des outils pour détecter la fraude des entreprises et des particuliers, notamment en repérant des anomalies ou des incohérences déclaratives depuis les déclarations de revenus, les comptes bancaires, les données patrimoniales et les informations provenant d’autres administrations.

C’est également le projet Signaux faibles, pour détecter et identifier les entreprises en difficulté. Il produit un score de risque à partir de leurs données financières économiques et sociales provenant de plusieurs services publics, pour évaluer leur rentabilité, leur endettement, leur niveau d’emploi, leurs difficultés à régler leurs cotisations sociales.

Un autre projet sert à prédire les difficultés financières des collectivités locales à partir d’indicateurs comme leur endettement. Un autre encore vise à estimer la valeur vénale et locative des biens immobiliers en exploitant les données de transaction immobilières.

Le projet Foncier innovant, lui, vise à détecter, depuis des images aériennes, les piscines et bâtiments non déclarés par les contribuables (voir la synthèse sur ce programme réalisée par Shaping AI). Le projet TAAP ("Traitement d’analyse auto prédictive") vise à contrôler les dépenses à risques que l’Etat doit payer à ses fournisseurs afin d’accélérer ses règlements.

Enfin, on trouve là aussi un - voire des - projets de chatbot pour répondre aux demandes simples des usagers sur impots.gouv.fr… (l’administration fiscale reçoit chaque année 12 millions de demandes par mail des contribuables, cependant une première expérimentation de réponses automatisées sur les biens immobiliers a produit 70% de réponses erronées ou fausses). 

De nombreux autres projets sont en phase d’expérimentations, même si leur documentation fait bien souvent défaut, à l’image de l’utilisation des réseaux sociaux pour lutter contre la fraude (que beaucoup affublent du doux nom de Big Brother Bercy), dont le bilan est très limité, mais qui a pourtant été accéléré, comme l’évoquait Le Monde. Lors d’une récente cartographie des systèmes d’intelligence artificielle en cours de déploiement au ministère des finances, les premiers échanges auraient révélé que l’administration avait du mal à recenser tous les projets. L’information disponible est souvent très lacunaire, non seulement pour le grand public mais également pour les agents. L’IA publique se déploie d’abord et avant tout dans la plus grande opacité. 

Pour Solidaires, cette opacité est entretenue. L’omerta a une composante politique, nous expliquent les représentants du personnel. Elle permet de désorganiser les luttes des personnels. Les nouveaux agents, qu’ils soient contractuels ou statutaires, sont privés de la connaissance de leurs missions, ils ont moins de compréhension de la chaîne de travail, ils ne savent pas pourquoi ils font ce qu’on leur dit de faire. 

"Le travail automatique empêche la conscientisation du service public. Il place les agents dans une routine qui les noie sous des canaux informatiques de dossiers à traiter". L’IA permet de faire le job, sans avoir de connaissance métier. Il suffit de traiter les listes d’erreurs, de valider des informations. "Le risque, c’est de ne plus avoir d’agents qualifiés, mais interchangeables, d’un service à l’autre".

Mis en difficultés par les objectifs de productivité, par des formations très courtes quand elles ne sont pas inexistantes, ils ne peuvent comprendre ni résister au travail prescrit. 

Compte-rendu d'une enquête de Solidaires auprès des agent.es

L’IA : des projets venus d’en haut 

Le développement de l’IA à la DGFIP "part rarement d’un besoin terrain", constatent les syndicalistes. Ceux-ci sont surtout portés par une commande politique et reposent quasi systématiquement sur des prestataires externes.

Pour lancer ces projets, la DGFIP mobilise le Fonds pour la transformation de l’action publique (FTAP), lancé en 2017, qui est le catalyseur du financement des projets d’IA dans l’administration. Pour y prétendre, les projets doivent toujours justifier d’économies prévisionnelles, c’est-à-dire prédire les suppressions de postes que la numérisation doit produire. Dans l’administration publique, l’IA est donc clairement un outil pour supprimer des emplois, constate le syndicat.

L’État est devenu un simple prestataire de services publics qui doit produire des services plus efficaces, c’est-à-dire rentables et moins chers. Le numérique est le moteur de cette réduction de coût, ce qui explique qu’il soit devenu omniprésent dans l’administration, transformant à la fois les missions des agents et la relation de l’usager à l’administration. Il s’impose comme un "enjeu de croissance", c’est-à-dire le moyen de réaliser des gains de productivité. 

Intensification et déqualification

Pour Solidaires, ces transformations modifient les missions des personnels, transforment l’organisation comme les conditions de travail des personnels, changent "la façon de servir le public". "L’introduction de l’IA émane de choix centralisés" de la seule direction, sans aucune concertation avec les personnels ou ses représentants.

Les personnels (comme les publics d’ailleurs) ne reçoivent pas d’information en amont. La formation est rare. Et la transformation des métiers que produit l’intégration numérique consiste surtout en une intensification et une déqualification, en adéquation avec ce que répètent les sociologues du numérique.

Ainsi par exemple, les agents du contrôle des dépenses de l’État sont désormais assignés à leurs écrans qui leur assènent les cadences. Les nouvelles dépenses à contrôler passent au rouge si elles ne sont pas vérifiées dans les 5 jours ! Les agents procèdent de moins en moins à leurs propres enquêtes, mais doivent valider les instructions des machines. Ainsi, les agents valident les dépenses, sans plus contrôler les "conditions de passation de marché public".

Même constat au contrôle fiscal où les agents doivent accomplir les procédures répétitives et peu intéressantes que leurs soumettent les machines. Les personnels sont dessaisis de la connaissance du tissu fiscal local. Ils ne peuvent même plus repérer de nouveaux types de fraudes. "On détecte en masse des fraudes simples, mais on délaisse les investigations sur la fraude complexe".

Les erreurs demandent des vérifications chronophages, puisque nul ne sait plus où elles ont lieu. Le risque, prévient Solidaires, c’est de construire un "service public artificiel", ou la modernisation conduit à la perte de compétences et à la dégradation du service. Où l’administration est réduite à une machine statistique. Le risque, comme en prévenait le Conseil d’Etat, c’est que la capacité à détecter les erreurs soit anesthésiée. 

Cette déqualification ne touche pas que les agents, elle touche aussi les administrations dans leur capacité à mener les projets. Les investissements sont transférés au privé, à l’image du Foncier innovant, confié à Capgemini et Google. Les projets d’IA sont largement externalisés et les administrations perdent leurs capacités de maîtrise, comme le notaient les journalistes Matthieu Aron et Caroline Michel-Aguirre dans leur livre, Les infiltrés. Certains projets informatiques ont un taux d’externalisation supérieur à 80%, explique Solidaires – quand la Dinum (Direction interministérielle du Numérique, rattachée au 1e ministre) estime qu’un taux supérieur à 70% constitue déjà un risque de défaillance majeur.  

Enfin, la numérisation éloigne les administrés de l’administration, comme le pointe la sociologue Clara Deville. Les agents estiment que les risques d’inexactitudes augmentent avec le remplissage automatique des déclarations de revenus. Avant, quand les agents recevaient les déclarations remplies par les usagers, ils pouvaient parfois détecter des erreurs manifestes, par exemple le fait de mettre des enfants mineurs en occupants de propriétés qui, du coup, généraient pour eux une taxe d’habitation.

Désormais, les données ne sont plus vérifiées. Les contribuables ne sont plus en obligation de reremplir leur déclaration s’il n’y a pas eu de changement de revenus ou de situation. Si le contribuable ne renvoie rien, on reprend les éléments fournis automatiquement. Le risque c’est de ne plus voir les défaillances de déclaration ou les difficultés que peuvent avoir certains publics. L’automatisation peut devenir un piège pour certains usagers.

Ce que produit l’automatisation des contrôles

Mais surtout, répètent les militants de Solidaires, les personnels sont confrontés à une opacité totale des projets. L’absence d’information sur les projets est d’abord le signe d’un dialogue social inexistant. Mais cette opacité a d’autres conséquences, notamment une déqualification des agents. Les dépenses à contrôler sont désormais sélectionnées par la machine, mais les agents ignorent sur quels critères. "Pourquoi certaines dépenses insignifiantes qui n’étaient jamais contrôlées auparavant, le sont à présent, alors que d’autres sont validées en masse quand elles étaient scrupuleusement regardées avant l’IA." 

"Le TAAP a pour but d’améliorer les délais de paiement de l’Etat, un objectif louable. Il vise à alléger la sélection des dépenses à contrôler". Le problème, c’est que le critère n’est plus l’importance, mais le risque. Alors que les agents avaient toute latitude pour contrôler les dépenses qu’ils jugeaient problématiques ou prioritaires, le système leur impose désormais de regarder certaines dépenses plutôt que d’autres. C’est ainsi que des agents se sont vus par exemple devoir contrôler les dépenses d’essence des ambassades qui étaient jusqu’à présent des dépenses classées "à faibles enjeux". 

Pour cette détermination des contrôles par les algorithmes, ce sont désormais les data scientists du service central depuis des croisements de données. Ils fournissent aux agents des "listes Data Mining", c’est-à-dire des fichiers avec des listes d’entreprises ou des contribuables à contrôler et vérifier selon des axes de recherche, par exemple des listes d’entreprises soupçonnées de minorer leur TVA ou des listes de particuliers soupçonnés de faire une déclaration de valeur immobilière qui n’est pas au niveau du marché… 

Le risque, c’est qu’on pourrait dévoyer ces listes pour contrôler certaines catégories de populations ou d’entreprises, préviennent les syndicalistes, qui mettent en garde contre l’absence de garde-fous que produit cette centralisation du contrôle, qui pourrait demain devenir plus politique qu’elle n’est. 

Dans ces listes, les anomalies détectées ne sont pas toutes compréhensibles par les agents chargés du contrôle, et parfois le critère de recherche détecté par l’IA ne donne rien. Mais si l’agent trouve un autre axe de recherche de fraude, le dossier est statistiquement compté comme relevant d’une réussite du data mining. Ce qui a pour but d’augmenter les résultats que produit la recherche de fraude automatisée, alors qu’elle demeure bien souvent le résultat d’un travail spécifique des agents plutôt que le produit d’une liste fournie par les machines. 

Le contrôle fiscal automatisé représente aujourd’hui 50% du contrôle, mais ses résultats stagnent à 13-14% (à environ 2 milliards d’€), quand le contrôle fiscal total (incluant aussi les procédures non automatisées) atteint environ 13 milliards. Réaliser 50% de contrôle automatisé est devenu un objectif, nous expliquent les syndicalistes. Si un service n’arrive pas à l’atteindre, les agents doivent prioriser le traitement des listes Data mining plutôt que de réaliser des contrôles de leur propre initiative. La vérification de ces listes produit surtout un travail fastidieux et chronophage, que les agents jugent souvent bien peu intéressant et qui ne produit pas beaucoup de résultats.  

Le grand problème, estime encore Solidaires, c’est que le contrôle automatisé n’est pas très efficace sur la fraude complexe. A la direction de l’international qui s’occupe des fraudes les plus difficiles, il y a très peu d’utilisation de l’IA par exemple. Pour parvenir à mieux détecter les fraudes les plus évoluées, il faudrait que les agents de terrain qui en sont souvent les meilleurs observateurs, soient mieux associés aux orientations du contrôle centralisé des data-scientists. Ce n’est pas le cas. Alors que les outils pourraient venir aider les agents à faire leur travail, trop souvent, ils proposent surtout de le faire à leur place.

Les personnels de la DGFIP (Direction générale des Finances publiques) sont inquiets, rapporte Solidaires. Pour eux, les outils d’IA ne sont pas aussi fiables qu’annoncés. Les contrôles engagés suite à des problèmes détectés "automatiquement" ne sont pas si automatiques : il faut des humains pour les vérifier et les traiter. Bien souvent, c’est l’enrichissement de ces dossiers par les services qui va permettre de donner lieu à une notification ou à un recouvrement.

Dans la surveillance des finances communales, les indicateurs remplacent les relations avec les personnels de mairie. Solidaires dénonce une industrialisation des procédés et une centralisation massive des procédures. L’IA change la nature du travail et génère des tâches plus répétitives. La DGFiP a perdu plus de 30 000 emplois depuis la mise en place de l'IA, dénonce le syndicat.

Quant au rapport coût/bénéfice des innovations à base d’IA, pour le projet Foncier Innovant, sa mise en oeuvre a coûté 33 millions, sa maintenance s’élève à quelques 2 millions par an… Alors que le projet aurait rapporté 40 millions de recettes fiscales. Le rapport coût bénéfice est bien souvent insuffisamment documenté. 

Face à l’IA, réinventer les luttes

Pour Solidaires, ces constats invitent à réinventer le syndicalisme. Le syndicat estime qu’il est difficile de discuter des techniques mobilisées, des choix opérés. Solidaires constate que l’administration "s’exonère" de la communication minimale qu’elle devrait avoir sur les projets qu’elle déploie : coûts, bilans des expérimentations, communication sur les marchés publics passés, points d’étapes, documentation, rapports d’impacts… 

Pour Solidaires, l’omerta a bien une composante politique. Faire valoir le dialogue social technologique est une lutte constante, rapporte Solidaires. Trouver de l’information sur les projets en cours nécessite de mobiliser bien des méthodes, comme de surveiller le FTAP, les profils Linkedin des responsables des administrations, leurs interventions… mais également à mobiliser la CADA (Commission d’accès aux documents administratifs) pour obtenir des informations que les représentants des personnels ne parviennent pas à obtenir autrement. 

Ce patient travail de documentation passe aussi par le travail avec d’autres organisations syndicales et militantes, pour comprendre à quoi elles sont confrontées. Pour Solidaires, l’omerta volontaire de l’administration sur ses projets organise "l’obsolescence programmée du dialogue social" qui semble avoir pour but d’exclure les organisations syndicales du débat pour mieux externaliser et dégrader les services publics. 

Pourtant, les personnels de terrains sont les mieux à même de juger de l’efficacité des dispositifs algorithmiques, insiste Solidaires. Elle s’inquiéte par exemple de l’expérimentation Sicardi, un outil RH qui vise à proposer une liste de candidats pour des postes à pourvoir, automatiquement, au risque de rendre fonctionnel des critères discriminatoires.

Solidaires observe comme nombres d’autres organisations les dysfonctionnements à l’œuvre dans l’administration publique et au-delà. "Aujourd’hui, Solidaires Finances Publiques n’a aucun moyen pour confirmer ou infirmer que les algorithmes auto-apprenants utilisés dans le contrôle fiscal sont vierges de tout biais. À notre connaissance, aucun mécanisme n’a été institué en amont ou en aval pour vérifier que les listes de data mining ne comportaient aucun biais". 

Avec le déploiement de l’IA, on introduit un principe de rentabilité du contrôle fiscal, estiment les représentants du personnel. Ce souci de rentabilité du contrôle est dangereux, car il remet en cause l’égalité de tous devant l’impôt, qui est le principal gage de son acceptation. 

Solidaires conclut en rappelant que le syndicat n’est pas contre le progrès. Nul ne souhaite revenir au papier carbone. Reste que cette modernisation est toujours problématique car elle vise la réduction massive des moyens humains. Dans l’administration publique, l’IA est d’abord un prétexte, non pour améliorer les missions et accompagner les agents, mais pour réduire les personnels. Le risque est que cela ne soit pas un moyen mais un but. Faire que l’essentiel du contrôle fiscal, demain, soit automatisé. 

"L’apparente complexité de ces outils ne saurait les faire échapper au débat démocratique". En tout cas, ce petit livre montre, à l’instar du travail réalisé par Changer de Cap auprès des usagers de la CAF, l’importance de faire remonter les difficultés que les personnes rencontrent avec ces systèmes. 

Bien souvent, quand on mobilise la transformation numérique, celle-ci ne se contente pas d’être une transformation technique, elle est aussi organisationnelle, managériale. A lire le petit livre de Solidaires Finances Publiques, on a l’impression de voir se déployer une innovation à l’ancienne, top down, peu impliquante, qui ne mobilise pas les savoir-faire internes, mais au contraire, les dévitalise.

Les syndicalistes aussi ne comprennent pas pourquoi le terrain n’est pas mieux mobilisé pour concevoir ces outils. Certes, la fonction publique est structurée par des hiérarchies fortes. Reste que les transformations en cours ne considèrent pas l’expertise et les connaissances des agents. Les décideurs publics semblent répondre à des commandes politiques, sans toujours connaître les administrations qu’ils pilotent. Dans le discours officiel, ils disent qu’il faut associer les personnels, les former. Dans un sondage réalisé auprès des personnels, le syndicat a constaté que 85% des agents qui utilisent l’IA au quotidien n’ont pas reçu de formation.

Le sujet de l’IA vient d’en haut plutôt que d’être pensé avec les équipes, pour les aider à faire leur métier. Ces exemples nous rappellent que le déploiement de l’IA dans les organisations n’est pas qu’un enjeu de calcul, c’est d’abord un enjeu social, qui risque d’écarter les personnels et les citoyens des décisions et des orientations prises.